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这 43 个项目何以获得发改委的青睐?
来源:PPP 导向标 访问:1836 发布时间:2017-06-01 11:32:46 【打印】【返回】【字体:
国家发展改革委第二批 PPP 项目典型案例总体分析国家发展改革委发布了第二批 43 PPP 项目典型案例名单,这是继 2015 年公布第一批 13 个典型案例之后又一示范引领 PPP 规范发展的重要举措。从案例征集到专家评估,从意见反馈再到正式发布,第二批 PPP 项目典型案例推选工作一直引起社会各界关注。“PPP 导向标”微信公众号发布典型案例名单之后一天内,阅读人数突破 25000 !报名点评典型案例的国家发展改革委 PPP 专家库专家也超过 100 !在各地申报的 392 PPP 项目中,仅 43 个案例被最终选中。43 392,近乎“十选一”!这是怎样的筛选程序和评估标准?入选的典型案例具有哪些特征和示范价值?

一、集思广益和上下联动的评估过程

1.典型案例征集

榜样的力量是无穷的。对过去已经实施的 PPP 项目,选择典型案例进行系统性研究,挖掘示范价值,总结经验和不足,为未来实施的 PPP 项目提供借鉴,是国家发改委规范我国 PPP 事业健康发展的众多举措之一。自 2015 年国家发展改革委首次发布以北京地铁四号线、固安工业园为代表的 13 PPP 典型案例以来,典型案例的示范作用和品牌价值已被社会各界所认可。典型案例需要持续引领。2016 9 月,国家发展改革委发布《国家发展改革委办公厅关于请报送传统基础设施领域 PPP 项目典型案例的通知》(发改办投资[2016]1963 ),正式启动第二批 PPP 项目典型案例征集工作,各地申报热情很高,共征集了 392 PPP项目,其中发展改革系统推荐项目案例 230 个,社会公开征集的项目案例 162 个。

2.统筹组织协调

国家发展改革委投资司领导非常重视案例评估工作,全程多环节参与指导。2017 1 月初,国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司(简称中咨公司),组织专家对各地征集的传统基础设施领域 PPP 项目案例进行评估,明确评估重点是典型案例的合规性、代表性、创新性和可推广性等。投资司韩志峰副司长多次参加评估会,认真听取评估工作汇报,要求严把质量关,坚持宁缺毋滥。鉴于 PPP 典型案例评估工作的重要性和复杂性,中咨公司决定由研究中心牵头组织各相关部门承担具体的评估工作,李开孟主任统筹协调和总体把关,徐成彬处长担任评估工作项目经理,研究中心全体成员参与评估支撑服务,矩阵社会事业业务部、能源业务部、农村与地区经济业务部等部门配合参与。为了群策群力、集思广益,中咨公司邀请了国家发展改革委 PPP 专家库 50 余位专家参加了评估工作,力保高质量地完成评估

任务。

3.项目分类与专家分组

由于案例征集是按省报送,而案例评估需要按领域和行业分组开展。2017 1 月中旬,中咨公司在北京组织召开专家集中评估会,根据各领域案例数量和相关性,将通过合规性初步筛选后所保留的 211 个待评估案例分为八个小组:能源组(组长刘世坚)、交通一组(组长徐成彬)、交通二组(组长武威)、水利组(组长陈宏能)、环境组(组长薛涛)、市政一组(组长丁伯康)、市政二组(组长王守清)和市政三组(组长吴亚平)。根据国家发展改革委 PPP 专家库专家的专业分组情况,每个评估专家组均遴选了工程技术(如尤伯军、王少辉、李飞、王才君、刘操、杜景灿、李谦、杨永奎)、投融资(如李茂年、肖光睿、罗桂连、崔喜苏、蒋中松、尹昱、屠树毅、彭琨)、财务分析(如王盈盈、李炜、朱红、朱涛、乔国英、李彦宏、张明欣、褚春超)、项目管理(如王强、叶继涛、王东、田丽凤)、法律(如刘飞、刘敬霞、谭敬慧、袁华之、李文、余文恭、王霁虹)、综合(如曲伟、孙旭东、彭程、熊伟、胡振)等领域的专家,以保证各组专业齐全,专家优势互补。

4.分组讨论与统一汇总

根据专家集中评估会达成的典型案例筛选原则,各组专家在组长的组织协调下,逐一讨论本组案例,提交了小组初步评估意见。在此基础上,中咨公司进行复核,对各组初步评估意见提出进一步修改完善的具体建议。2017 2 月底,中咨公司整合各组意见,在系统研究的基础上形成传统基础设施领域 PPP 典型案例初步评估意见,排除了存在明显缺陷的项目,“拟推荐”73 个初选案例,对其逐一提出针对性的补充修改建议,并向国家发展改革委报送了《传统基础设施领域PPP 项目典型案例评估拟推荐项目评估意见及其修改建议》。

5.意见反馈与综合权衡

国家发展改革委投资司非常重视中咨公司提出的评估意见,对“拟推荐”案例评估意见逐一审核后,于 3 月中旬全部反馈至项目所在地的发展改革部门,要求项目单位及时补充完善项目材料,提供 PPP 项目实施方案(2014 年以后签约的项目)PPP 合同和社会资本方招标文件等更详细的项目资料,以便进一步深入分析评估。项目所在地发展改革部门或项目单位高度重视,对修改意见提出反馈意见,并进一步补充完善了项目资料。中咨公司收到反馈意见及补充完善的项目资料后,再次组织相关专家,对初选拟推荐的 73 PPP 项目案例再次进行逐一甄别,对其运作模式的规范性、创新性和示范性进行深入论证。经过反复讨论和综合评估,形成并报送《传统基础设施领域 PPP 项目典型案例评估报告》,最终推荐 43 PPP 项目作为传统基础设施领域政府和社会资本合作 (PPP)项目典型案例,供全国学习借鉴。

二、PPP 典型案例筛选的主要依据

标准是一杆尺度,也是规范 PPP 发展的导向标。参与案例评估的各组专家,在案例初步筛选评估阶段,根据近年国家发展改革委等部门出台的 PPP 相关文件及政策导向,针对评估过程中发现的问题,经过集体讨论,提出了关于筛选 PPP 典型案例需要把握的主要原则,成为专家评估的重要参考依据。程序合法合规PPP 项目无论如何特殊,但其首先是投资建设项目,因此必须符合我国项目建设管理程序的要求。根据投资资金来源和自身属性的不同,PPP 项目同样需要分别履行审批、核准或备案等管理程序。社会投资人的遴选必须通过公开竞争程序。对于社会投资人没有通过招标方式进入PPP 项目,且工程施工环节没有进行“二次招标”,将 PPP 作为规避公开竞争性招标手段的项目,原则上不予推荐入选。

2.实施方式排除 BT

PPP 模式强调政府和社会资本双方应该建立长期的合作伙伴关系。没有运营期间的成本节约和效率提升,往往难以做到“物有所值”。对于 BT 或拉长版的 BT 项目,难以体现长期互利合作的特征,原则上不予入选典型案例。PPP 模式允许项目配套经营性资源,但资源的配置对象必须具有内在关联性,且符合我国现行土地招拍挂等相关政策规定。项目牵强地构造含有“运营”内涵的盈利模式,进行拉郎配式的打包组合,原则上不予入选。

3.绩效考核基于项目全周期

PPP 项目执行标准很重要,包括建设标准、运营标准和移交标准。PPP 模式引入社会资本,应通过正常的经营绩效实现股权投资的合理回报。PPP 合同要对建设质量和工期、运营绩效与付费机制进行约定。对于可用性付费类 PPP 项目,必须正确理解“可用性”的真正内涵。如果以可用性付费的名义实现短期内回收项目建设投资,项目付费与实际运营绩效脱节,原则上不予考虑入选典型案例。

4.典型案例具有示范性和创新性

典型案例应具有一定的示范性和可推广性,同时鼓励创新性。典型案例在交易结构设计、社会资本方选择、投资回报模式、风险规避分担、绩效考核、理论方法应用等方面应具有示范价值或创新意义。最终推出的典型案例,并非都是完美无缺,允许存在一定的瑕疵,但在某些方面必须具有特色,或者具有局部的示范价值。在评估中应指明其不足或有待完善之处。

三、43 PPP 典型案例的特征分析

经过合规性筛选、专家组集中评估、分组讨论、评估意见反馈、地方政府(或项目单位)补充完善、专家组复核和反复综合平衡,中咨公司从 211 个待评估案例中最终推荐 43 PPP 典型案例,其名单已由国家发展改革委审核确定并由国家发展改革委官方微信公众号、《中国经济导报》、“PPP 导向标”对外发布。追索 43 个传统基础设施领域PPP 项目典型案例的申报来源,其中 30 个案例源于发展改革系统推荐,占其推荐项目总数的 13%;13 个案例源于社会公开征集,占该渠道征集项目总数的 8%。综合而言,43 PPP 典型案例具有广泛的代表性,具体特征分析如下。

1.领域分布

根据《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔20161744 ),传统基础设施领域主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等。43 个拟推荐典型案例涉及五大领域:能源领域 2 个,交通运输领域 11 个,水利领域 7 个,环境保护领域 1 个,重大市政工程领域 22 个。43 PPP 典型案例分布于 18 个细分领域,具有行业广泛性:能源项目 1 个,垃圾发电项目 3 个,供热项目 1 个,铁路项目 1 个,有轨电车项目 2 个,地铁项目 4个,高速公路 2 个,隧道项目 2 个,市政路桥项目 3 个,水库工程 4 个,流域和水环境综合治理项目 3 个,垃圾处理和资源化项目 5 个,污水处理项目 4 个,地下综合管廊和地下空间开发项目 4 个,产业新城项目 1 个,小城镇建设项目 1 个,海绵城市项目 1 个,智慧城市项目 1 个。

2.地域分布

从各地申报的 392 个项目所在地域看,除上海市外,项目覆盖中国大陆地区各省(直辖市、自治区)。入选的案例评估具有地域代表性,43 PPP 典型案例分布于 23 个省(直辖市、自治区):北京 1 个,河南 1 个,山东(含青岛)3 个,江苏 3 个,安徽 3 个,江西 1 个,湖北1 个,湖南 3 个,浙江(含宁波)3 个,广东 1 个,福建(含厦门)3 个,贵州 2 个,广西 3个,云南 1 个,海南 1 个,辽宁(含大连)1 个,吉林 1 个,内蒙古 2 个,陕西 1 个,四川 2 个,甘肃 1 个,宁夏 2 个,新疆(含新疆兵团)3 个。

3.资产特征

从资产特征看,待评估案例包括新建项目、存量项目、新建与存量组合项目。在 43 个拟推荐典型案例中,新建项目 39 个,存量项目 2 个,新建与存量组合项目2 (青岛胶州湾大桥工程项目和广安市“洁净水”行动综合治理项目)

4.项目进展

发改办投资[2016]1963 号文要求,典型案例申报项目范围必须是传统基础设施领域2000 年以来投入运营或已签约在建的 PPP 项目。43 PPP 典型案例目前都已签约,处于开工前准备阶段 6 个,施工建设阶段 29 个,运营或维护阶段 8 个。

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